《政府投資條例》深度解讀
2025-12-12 / 已閱讀：6 / 上海邑泊信息科技
該條例的出臺標志著我國政府投資行為步入了法制化、規范化的新階段，對于充分發揮政府投資作用、提高政府投資效益、規范政府投資行為、激發社會投資活力具有重要意義。《條例》共分為總則、政府投資決策、政府投資年度計劃、政府投資項目實施、監督管理、法律責任六章，涵蓋了政府投資的各個方面。政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。對超越審批權限審批政府投資項目、對不符合規定的政府投資項目予以批準、未按照規定核定或調整政府投資項目的投資概算等行為，依法給予處分。《條例》要求政府投資量力而行，加強對政府投資資金的預算約束，禁止違法違規舉借債務籌措政府投資資金，規定政府投資項目不得由施工單位墊資建設，有效防范了政府投資風險。
一、引言
《政府投資條例》（以下簡稱《條例》）是我國政府投資領域的第一部行政法規，于2019年4月14日由國務院總理李克強簽署第712號國務院令公布，自2019年7月1日起施行。該條例的出臺標志著我國政府投資行為步入了法制化、規范化的新階段，對于充分發揮政府投資作用、提高政府投資效益、規范政府投資行為、激發社會投資活力具有重要意義。本文將從《條例》的特點、出臺背景、重點內容及其實施效果等方面進行深入解讀。
二、《條例》的特點
1. 堅持市場化的改革方向
《條例》堅持市場化的改革方向，強調市場在資源配置中的決定性作用，并注重激發社會投資活力。具體體現在以下幾個方面：
限定政府投資范圍：《條例》第三條第一款明確規定，政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的領域，以非經營性項目為主。這一規定旨在強調政府投資不能越位，必須集中于“市場失效”領域，為市場主體提供更多投資機會，不與市場主體爭利。
鼓勵社會投資：《條例》第三條第二款指出，國家應完善相關政策措施，發揮政府投資資金的引導和帶動作用，鼓勵社會資金投向公共領域項目。考慮到公共領域項目成本高、盈利能力不足的特點，政府通過靈活的投資方式帶動社會投資，擴大社會投資范圍，增強社會投資動力。
平等對待各類投資主體：《條例》第六條第二款規定，安排政府投資資金應當平等對待各類投資主體，不得設置歧視性條件。這一規定強調政府投資要堅持普惠性原則，特別是平等對待民間投資主體，不因企業所有制性質而區別對待。
2. 貫徹新發展理念
《條例》貫徹了新發展理念，主要體現在促進高質量發展、優化供給結構和防風險等方面。
促進高質量發展：《條例》第四條規定，政府投資應遵循科學決策、規范管理、注重績效、公開透明的原則。這些原則有助于提高經濟發展質量和社會發展水平，使廣大人民群眾更好地享受基本公共服務，增強獲得感。
優化供給結構：《條例》第三條第一款還指出，政府投資資金應投向社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域。這些領域是市場不能有效發揮作用、政府負有提供責任和義務、當前經濟和社會發展迫切需要加強的領域。
防風險：《條例》第五條要求政府投資應當量力而行，與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應。同時，加強對政府投資資金的預算約束，禁止違法違規舉借債務籌措政府投資資金，規定政府投資項目不得由施工單位墊資建設。
3. 深化依法治國實踐
《條例》的出臺是深化依法治國實踐的具體體現，解決了我國政府投資有法可依的問題，形成了投資法制的完整框架。
首次納入法治軌道：《條例》作為我國政府投資領域的第一部行政法規，首次將政府投資納入法治軌道，具有里程碑意義。它改變了長期依靠各類規章、規范性文件管理政府投資的局面，增強了相關規定的權威性、指導性和約束性。
形成投資法制框架：近年來，我國投資法制建設進入快車道，《企業投資項目核準和備案管理條例》、《機關團體建設樓堂館所管理條例》等法規相繼出臺。此次《政府投資條例》的出臺，使我國各類投資項目的管理和有關專門領域的管理均有了行政法規層面的法律依據。
促進依法行政：《條例》確立了政府投資的管理體制、職能、程序、責任法定化，為各有關方面在工作中各負其責和科學履職、提高管理能力提供了法律依據。今后制定規章文件都要進行合規性審查，《條例》成為合規性審查的重要依據。
三、《條例》的出臺背景
《條例》的出臺背景與我國投融資體制改革的深化密切相關。改革開放以來，特別是2004年《投改決定》頒布以來，我國實行了以落實企業投資自主權為主要內容的投資體制改革，形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的格局。黨的十八大以來，中共中央、國務院印發《關于深化投融資體制改革的意見》，我國投融資體制改革持續深化，在推進要素配置市場化、落實企業投資主體地位方面成效顯著。近年來，企業投資約占全社會固定資產投資總額的95%，民間投資保持在60%以上。
《條例》著眼于鞏固改革成果和繼續深化改革，對堅持市場化改革方向予以制度化和規范化。同時，隨著經濟社會發展進入新階段，政府投資在促進高質量發展、優化供給結構、防風險等方面的作用日益凸顯，出臺《條例》也是為了更好地發揮政府投資在經濟社會發展中的作用。
四、《條例》的重點內容
《條例》共分為總則、政府投資決策、政府投資年度計劃、政府投資項目實施、監督管理、法律責任六章，涵蓋了政府投資的各個方面。以下是重點內容解讀：
1. 總則
定義概念：政府投資是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。
投資方向：政府投資資金應投向市場不能有效配置資源的公共領域項目，以非經營性項目為主。
基本原則：政府投資應遵循科學決策、規范管理、注重績效、公開透明的原則。
投資方式：政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。
2. 政府投資決策
決策程序：政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，需審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計。
平臺辦理：除涉及國家秘密的項目外，使用在線審批監管平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續。
審查內容：審查項目建議書的必要性、可行性研究報告的技術經濟可行性、初步設計及投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規范的要求。
3. 政府投資年度計劃
計劃編制：縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規定，編制政府投資年度計劃。
預算銜接：政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接，財政部門應當及時、足額辦理政府投資資金支付。
4. 政府投資項目實施
項目變更：政府投資項目擬變更建設地點或對建設規模、建設內容等作較大變更的，應按規定的程序報原審批部門審批。
資金保障：政府投資項目所需資金應確保落實到位，不得由施工單位墊資建設。
概算調整：政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。因特殊原因確需增加投資概算的，項目單位應提出調整方案及資金來源，并按規定的程序報原初步設計審批部門或投資概算核定部門核定。
5. 監督管理
監督檢查：投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應采取在線監測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。
信息報送：項目單位應通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息。
6. 法律責任
《條例》規定了主管部門、相關部門、項目單位及相關人員的法律責任。對超越審批權限審批政府投資項目、對不符合規定的政府投資項目予以批準、未按照規定核定或調整政府投資項目的投資概算等行為，依法給予處分。
五、《條例》的實施效果
《條例》的實施對政府投資行為產生了深遠影響，主要體現在以下幾個方面：
規范政府投資行為：《條例》明確了政府投資的范圍、原則、方式和程序，規范了政府投資決策、年度計劃編制、項目實施和監督管理等各個環節，使政府投資行為更加制度化、規范化。
提高政府投資效益：《條例》強調科學決策、注重績效，要求政府投資應遵循公開透明的原則，加強對政府投資項目的預算約束和概算管理，有效提高了政府投資效益，避免了資源浪費。
激發社會投資活力：《條例》鼓勵社會資金投向公共領域項目，通過政府投資資金的引導和帶動作用，激發了社會投資活力，擴大了社會投資范圍，促進了形成強大國內市場。
防范政府投資風險：《條例》要求政府投資量力而行，加強對政府投資資金的預算約束，禁止違法違規舉借債務籌措政府投資資金，規定政府投資項目不得由施工單位墊資建設，有效防范了政府投資風險。
六、結語
《政府投資條例》的出臺和實施，標志著我國政府投資行為步入了法制化、規范化的新階段。該條例堅持市場化的改革方向，貫徹新發展理念，深化依法治國實踐，對政府投資行為進行了全面規范，提高了政府投資效益，激發了社會投資活力，防范了政府投資風險。未來，隨著《條例》的深入實施，我國政府投資將更加科學、高效、透明，為經濟社會發展提供有力支撐。